公共投資一般被界定為由中央和地方政府投資形成的固定資本，由于有政府不能在微觀層次上直接介入企業(yè)活動領(lǐng)域的特定認識，這些政府投資往往被限定在特定的公共服務(wù)領(lǐng)域中，因此這些資本被稱為公共投資，也被稱為政府投資。公共投資是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的主要工具之一。

投資按投資主體可以分為政府投資和非政府部門投資，也即公共投資和私人投資。

公共投資與私人投資的劃分方法一般分為兩類:一類是按照投資支出的用途進行劃分;另一類是按照投資資金的來源進行劃分。按照投資支出的具體用途劃分是指，將用于提供公共物品和服務(wù)的投資支出視為公共投資，而將用于公共物品和服務(wù)之外的投資支出視為私人投資。這就必然涉及對“公共物品和服務(wù)”的概念界定。公共物品與服務(wù)可簡稱為公共用品(Public goods)，與之相對的是私用品 (privategoods)，經(jīng)濟學(xué)上區(qū)分共用品和私用品的關(guān)鍵在于消費該物品是否具有非競爭性和非排他性。共用品的效用是為整個社會成員所共享的，其消費是非競爭性和非排他性的，非競爭性是指共用品一旦被提供，消費該物品和服務(wù)的另一個人的額外資源成本為零;非排他性是指共用品一旦被提供，要阻止任何人消費這種物品和服務(wù)，要么代價非常大，要么就是不可能。而私用品的效用是由個人所有和享用的，其消費則是競爭性的和排他性的。按照投資資金的來源劃分是指，將資金來源于中央和地方政府的財政投資視為公共投資，而將資金來源于其余渠道的社會投資視為私人投資。

這兩種劃分標準并非是截然分開的，因為大部分公共物品和服務(wù)是由中央和地方政府使用財政資金提供的，但是共用品也有私人部門提供的，而私用品也有政府部門提供的。由于投資資金來源于政府部門還是私人部門的劃分標準更為清晰.

在研究經(jīng)濟增長的過程中，一般將公共投資和私人投資合并在一起作為總投資看待，它與勞動力增長和技術(shù)進步被看做是生產(chǎn)函數(shù)中決定產(chǎn)出增長的三大要素之一。公共資本和私人資本之間存在一定的互補關(guān)系，社會總資本積累則通過公共資本和私人資本的交替上升過程來進行。公共投資和私人投資分別在不同的時期成為推動社會總資本積累、促進經(jīng)濟增長的主要工具。

凱恩斯與新古典綜合派以乘數(shù)理論為依據(jù)，對公共支出政策作出了不同的選擇，凱恩斯強調(diào)資本積累的重要性并重視公共投資，新古典綜合派則相反。凱恩斯強調(diào)資本形成的思路，即強調(diào)了經(jīng)濟增長理論對于資本投資的重要性和對資本投資內(nèi)容認識的演變過程。他們都沒有為自己的選擇找到充分的理論依據(jù)，這是由于投資乘數(shù)理論及其擴展形式一財政政策乘數(shù)理論模型在分析經(jīng)濟問題時有其局限性。乘數(shù)理論主要從總需求的角度分析財政政策的作用，一般認為，不能完全依據(jù)乘數(shù)模型對公共支出政策中的公共投資政策和消費性公共支出政策進行比較與選擇。

在有關(guān)經(jīng)濟增長的文獻中，公共投資一般被界定為由中央和地方政府投資形成的固定資本，由于有政府不能在微觀層次上直接介入企業(yè)活動領(lǐng)域的特定認識，這些政府投資往往被限定在特定的公共服務(wù)領(lǐng)域中，因此這些資本被稱為公共投資，也有時被稱為政府投資。Holtz-Eakin在分析美國公共投資的形成與增長時，將公共投資按照其最終用途分為四類：第一類是教育投資；第二類是道路以及高速公路投資；第三類是污水處理設(shè)施投資；最后是公用事業(yè)投資。在Etsuro Shioji的研究中，將上面列舉的后三類合并稱為基礎(chǔ)設(shè)施類公共投資，從而與教育類公共投資組成為兩個類別。

按照Holtz-Eakin的估計， 1988年， 在美國，上述四項公共投資在公共投資總額中的比重分別是：教育類占20.2%，道路及高速公路類占34.5%，污水處理占7.5 %，公用事業(yè)類占13.2%。日本對公共投資的定義相對廣泛一些，總計包括14個項目，Etsuro Shioji將其合并為四個項目，一是教育類；二是基礎(chǔ)設(shè)施，包括公共房屋，污水處理，垃圾處理，水的供給，城市公園，道路，港口，機場，工業(yè)用水；三是國有保護土地，包括山脈，河流和海岸；四是農(nóng)業(yè)和漁業(yè)。1990年，在日本，上述四項在公共投資中的比重分別為12.1%、60.6%、 13.5%和13.7%。

公共投資政策在調(diào)節(jié)總需求和總供給方面起著重要的作用。政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資、教育投資和研究與發(fā)展投資在促進經(jīng)濟資源條件變化，提高經(jīng)濟潛在產(chǎn)出水平方面的作用同樣不可忽視。公共投資對產(chǎn)出水平的最終影響，是通過推動總需求曲線和總供給曲線的右移形成的共同結(jié)果，由于總供給曲線的右移是逐步進行的，公共投資的乘數(shù)效應(yīng)實現(xiàn)的時間跨度將比較長。

市場經(jīng)濟體制下政府公共投資的作用主要表現(xiàn)在：第一，政府進行公共投資是彌補市場失靈、有效配置資源的重要途徑。第二，通過政府進行公共投資，有利于強化國有經(jīng)濟在關(guān)系到國家經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)中的實力和地位。第三，政府公共投資是政府進行宏觀調(diào)控的重要手段。

公共投資在經(jīng)濟增長中的意義，至少可以體現(xiàn)在三個方面：

第一，作為總需求的一個重要組成部分，其擴張本身就意味著總需求的擴張，在總供給大于總需求的宏觀經(jīng)濟態(tài)勢下，按照凱恩斯的理論，其對經(jīng)濟增長具有積極的意義；

第二，公共投資的主要領(lǐng)域往往具有典型的外部正效應(yīng)，比如公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，它的發(fā)展直接為以此為發(fā)展基礎(chǔ)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的擴張?zhí)峁┝酥С郑�因此許多研究文獻強調(diào)公共投資擴張對私人投資效率提高產(chǎn)生的積極意義，公共投資的先期擴張，往往帶來私人投資的繁榮，從而為經(jīng)濟增長帶來累積效應(yīng)；

第三，公共投資的一些特殊領(lǐng)域，比如教育與科技投資，本身就是技術(shù)進步的源泉，因此公共投資的意義可以有一部分通過技術(shù)進步的作用體現(xiàn)出來。

然而公共投資對經(jīng)濟增長的積極意義，雖然從理論上得到了論證，但是在實證的意義上，相關(guān)研究所得到的結(jié)論并不一致。最初的研究傾向于認同公共投資，特別是其中的基礎(chǔ)設(shè)施投資對推動宏觀經(jīng)濟增長以及私人部門增長的積極意義。后來的文獻則對此結(jié)論提出了質(zhì)疑，其中既包括從模型及數(shù)據(jù)使用方面提出的不同看法，也包括實證結(jié)果本身的差異。

Evan al利用美國48個州1970～1986年間的數(shù)據(jù)，評價公共投資對私人部門經(jīng)濟增長的影響，他們發(fā)現(xiàn)公共投資中的教育投資對效率提高有顯著的積極意義，但是其他項目的公共投資并沒有明顯的效果，甚至體現(xiàn)出負面的影響。Teresa Garcia-Mila et al研究了美國1970～1983年48個州的混合數(shù)據(jù)，把公共投資分為三類，分別是高速公路、水的供給和污水處理、其他公共投資，在分別考慮和不考慮區(qū)域狀態(tài)差異的三類模型中，三項公共投資沒有體現(xiàn)出任何顯著的正效應(yīng)。最近的研究結(jié)論似乎又重新強調(diào)了公共投資的積極意義，Etsuro Shioji的研究表明，無論在美國還是日本，公共投資中基礎(chǔ)設(shè)施投資對不同地區(qū)人均產(chǎn)出的增長均有積極意義。

（一）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資

我們通常所說的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，主要是指社會經(jīng)濟活動中的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)。其中基礎(chǔ)設(shè)施主要包括交通運輸、郵電通訊、水利設(shè)施、城市的公用設(shè)施；基礎(chǔ)工業(yè)主要指能源工業(yè)和基本原材料工業(yè)。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是支撐一國經(jīng)濟運行和社會發(fā)展的基礎(chǔ)部門，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和人民生活提供共同的生產(chǎn)生活條件，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況直接決定著工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等直接生產(chǎn)活動的發(fā)展水平。一國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)越發(fā)達，不僅能使該國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟運行順暢、有效，人民的生活便利，生活質(zhì)量相對提高，而且也能為未來國民經(jīng)濟的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，為國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展增強潛力和后勁。

1、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)特點，在國民經(jīng)濟中基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)同其他產(chǎn)業(yè)相比，具有以下特點：（1）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)具有公共物品屬性；（2）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性。

2、政府投資基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的范圍

根據(jù)是否具有競爭性和排他性，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)可以分為四類：第一類，競爭性和排他性較強。這些產(chǎn)品大多屬于私人物品，可以由私人企業(yè)進行投資。第二類，競爭性較弱，排他性較強。第三類，競爭性和排他性都弱。第四類，競爭性強，排他性弱。如城市的公共交通，雖然具有的排他性較弱，但是具有較強的競爭性，特別是在使用的高峰時間。以上四類基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資中，第二類和第三類作為公共物品或準公共物品，應(yīng)由政府進行投資，第四類應(yīng)主要由政府進行投資，而第一類由于具有較強的競爭性和排他性，可由政府和私人共同投資，由私人進行投資為主。

（二）農(nóng)業(yè)投資

1、農(nóng)業(yè)是一個特殊的生產(chǎn)部門

（1）農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然和市場雙重風(fēng)險

2、我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中所面臨的問題

（1）農(nóng)業(yè)資源狀況嚴峻

（2）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱

（3）我國農(nóng)業(yè)的科技含量低，農(nóng)村勞動力的文化素質(zhì)較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，科技手段、先進技術(shù)的運用還遠遠不夠，因而農(nóng)業(yè)勞動產(chǎn)率整體較低。這已成為影響我國農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的主要制約因素。

（4）農(nóng)業(yè)投資不足，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村“三農(nóng)”問題，成為目前制約我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長、社會穩(wěn)定的重要問題，備受社會各界關(guān)注。

3、政府農(nóng)業(yè)投資的范圍

主要包括：（1）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資 （2）農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)業(yè)科技推廣

與經(jīng)濟增長的聯(lián)系

西方經(jīng)濟學(xué)界認為，從理論角度來看，公共投資對于經(jīng)濟增長的意義，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，作為總需求的一個重要組成部分，其擴張本身就意味著總需求的擴張，在總供給大于總需求的宏觀經(jīng)濟態(tài)勢下，按照凱恩斯的理論，其對經(jīng)濟增長具有積極的意義；第二，公共投資的主要領(lǐng)域往往具有典型的外部正效應(yīng)，比如公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，它的發(fā)展直接為以此為發(fā)展基礎(chǔ)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的擴張?zhí)峁┝酥С郑�因此許多研究文獻強調(diào)公共投資擴張對私人投資效率提高產(chǎn)生的積極意義，公共投資的先期擴張，往往帶來私人投資的繁榮，從而為經(jīng)濟增長帶來累積效應(yīng)；第三，公共投資的一些特殊領(lǐng)域，比如教育與科技投資，本身就是技術(shù)進步的源泉，因此公共投資的意義可以有一部分通過技術(shù)進步的作用體現(xiàn)出來。

西方發(fā)達國家的公共投資實踐也說明，公共投資對總需求可以進行雙向調(diào)節(jié)，同時公共投資將提高經(jīng)濟供給水平，對經(jīng)濟產(chǎn)生長期的促進作用。

公共投資與經(jīng)濟增長在理論和實踐上都存在重要的關(guān)聯(lián)關(guān)系，同時，通過國家政策來使這兩方面結(jié)合尤其重要。政府從宏觀層面上對經(jīng)濟運行過程的干預(yù)是必然的，然而采用怎樣的政策工具才能取得積極的政策效果，必須有相應(yīng)理論的指導(dǎo)。同時相應(yīng)政策工具的最終效果也必須通過實證研究驗證。

對區(qū)域經(jīng)濟影響

國家區(qū)域投資政策是具有基礎(chǔ)設(shè)施及生產(chǎn)性項目建設(shè)投資決策權(quán)的中央政府慣于實施的一項區(qū)域經(jīng)濟政策。國家公共投資在各區(qū)域之間的分配對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響極大，它是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的直接推動力之一。國家投資主要從兩個方面影響全國的經(jīng)濟布局：一是由國家投資加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，諸如解決交通運輸、郵電通訊、供電、供水、住宅等方面問題，改善區(qū)域投資環(huán)境，為工業(yè)化、城市化創(chuàng)造必要的條件；二是根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策在一些重點區(qū)域建設(shè)和布局一批工業(yè)企業(yè)，以謀求區(qū)域經(jīng)濟增長和區(qū)際經(jīng)濟相對均衡發(fā)展。可見，公共投資是縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距、加快落后區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟手段。加大對落后區(qū)域，尤其是貧困地區(qū)的資金投入，可以提高其經(jīng)濟實力，加快發(fā)展速度，縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的均衡增長。

公共投資是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展宏觀調(diào)控目標的重要保證。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展宏觀調(diào)控目標可歸結(jié)為：促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域間的共同富裕。公共投資為實現(xiàn)其目標提供了保證。調(diào)整重大生產(chǎn)力布局，支持和幫助經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，促進全國各地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，也需要政府適當(dāng)進行投資。可以說，沒有投資的實現(xiàn)，就沒有區(qū)域生產(chǎn)力的發(fā)展，其他變量的增加和改善也就難以實現(xiàn)。不僅如此，區(qū)域投資還具有協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標的作用。投資既然是生產(chǎn)能力的生成活動，就必然包含著各種生產(chǎn)要素的組合。因此，投資的作用對象是多重的，它同時對人、財、物等諸要素及社會各方面產(chǎn)生影響，一方面對它們提出量的要求，另一方面還對它們提出質(zhì)的配合。政府通過對落后區(qū)域投資，興建一些重大的投資項目，對落后區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到刺激作用來增加一些區(qū)域的經(jīng)濟實力和這一區(qū)域的社會總產(chǎn)出，提高落后區(qū)域固定要素集中程度，增加流動性要素的潛在邊際生產(chǎn)力，吸引流動性要素的進入，進而能夠改善區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

區(qū)域投資是實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的紐帶和橋梁。如果區(qū)域投資能充分體現(xiàn)區(qū)域生產(chǎn)對科學(xué)技術(shù)進步的要求，就能有效地利用科學(xué)技術(shù)的既有成就，投資效益就會有很大提高。不僅如此，區(qū)域投資的規(guī)模和投資方向還決定著區(qū)域各產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)擁有量，并在很大程度上決定著社會再生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。區(qū)域投資方向合理，就能適時地促成新興產(chǎn)業(yè)興起，加快某些薄弱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改善，從而建立起產(chǎn)業(yè)間新的比例關(guān)系，逐步改變和不斷調(diào)整區(qū)域不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。可見，投資有助于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中各種主要比例關(guān)系的協(xié)調(diào)，有助于同時實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的各項目標。也就是說中央政府能夠利用它們在基礎(chǔ)設(shè)施及生產(chǎn)性項目建設(shè)上的投資決策權(quán)，選擇一部分區(qū)域作為基礎(chǔ)設(shè)施及生產(chǎn)性項目建設(shè)的重點投資區(qū)域，通過它們所屬的投資機構(gòu)注入建設(shè)資金來促進這些特定區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般具有耗資較大、工期長、利潤低、見效慢等特點，地方政府和企業(yè)往往無力獨立承擔(dān)其中較大規(guī)模的項目。中央政府從財政總收入中專門設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，負責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施中規(guī)模較大的水利工程、鐵路建設(shè)、電力工程等項目的投資。政府在縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距方面的資源配置職能，就是通過財政投資分配，直接為不發(fā)達區(qū)域提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品。

在計劃經(jīng)濟國家，不僅是基礎(chǔ)設(shè)施所需的資金全部來自財政投資，大部分生產(chǎn)性項目建設(shè)所需的資金也來自財政投資，中央政府在這些方面具有很大的投資決策權(quán)，因而國家區(qū)域投資政策往往成為這些國家所制定的中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。相對計劃經(jīng)濟國家而言，市場經(jīng)濟國家的區(qū)域投資政策的力度要小得多，生產(chǎn)性項目建設(shè)所需的資金一般都來自私人部門，即使這方面的政策被納人了國家的中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，也僅僅是起引導(dǎo)投資的作用，而缺乏有效的實施手段。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，目前我國的生產(chǎn)性項目投資開始來自市場，中央政府的國家區(qū)域投資政策的影響越來越局限于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控作用也開始弱化。

與城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整

在市場經(jīng)濟條件下，政府對農(nóng)村經(jīng)濟的過多干預(yù)，會刺激政府規(guī)模不斷膨脹，扭曲政府職能，抑制農(nóng)產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離了自身的比較優(yōu)勢，從而阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并成為加重農(nóng)民負擔(dān)的根源，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距越來越大。有研究認為，我國城市化水平的提高，主要不在于農(nóng)村人口向城市的流動和定居，而在于縣改市導(dǎo)致的統(tǒng)計變化，城鄉(xiāng)分割的管理體制基本沒有變。因此，要真正實現(xiàn)城市化的發(fā)展，必須對這一體制進行根本性變革，使農(nóng)村進入城市工作的“流動”人口能成為城市居民，從而真正改善我國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)收入差距。在推動城市化發(fā)展過程中，要針對不同地區(qū)的地理、資源、人口密度和環(huán)境狀況，確定合理的城市發(fā)展道路和戰(zhàn)略，形成特大城市、大城市圈、中小城市、小城鎮(zhèn)等布局合理、功能明確的城市體系，合理引導(dǎo)城市化的發(fā)展。做到既促進了城市化進程，又改善了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整必須從探求市場需求、提高科技發(fā)展能力和應(yīng)對國際競爭三方面入手，通過綜合的公共投資政策手段提高農(nóng)村效率。只有這樣才能使農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整朝著符合國內(nèi)外需求、優(yōu)質(zhì)高效的目標發(fā)展，從而進一步縮短城鄉(xiāng)差異。

1.在農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，市場需求是基本的動力機制。市場需求及其決定的農(nóng)產(chǎn)品價格的變化是促使農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷隨之調(diào)整的基本力量。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，社會對糧食等農(nóng)產(chǎn)品的需求相對減少，對林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品尤其是畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品的消費需求相對增加。而需求結(jié)構(gòu)的變化，客觀上要求在保持糧食作物總產(chǎn)量穩(wěn)定增長的同時，加快林、牧、漁業(yè)的發(fā)展速度。其結(jié)果，必然是種植業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中所占的比重不斷下降，而其他各業(yè)特別是畜牧業(yè)的比重不斷上升。政府的公共投資在進行對農(nóng)村的投資時應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)叵蜻@些方面傾斜。

2.科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了技術(shù)支持。農(nóng)業(yè)科技成果的推廣和應(yīng)用，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，提高了農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和品質(zhì)，并誘導(dǎo)更多的生產(chǎn)要素向該領(lǐng)域集中，這無疑對農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了積極的作用。事實證明，結(jié)構(gòu)調(diào)整的進程和效果如何，如品種是否優(yōu)良、質(zhì)量能否提高、規(guī)模能否擴大、效益能否搞好、整個農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟的素質(zhì)能否得到根本改善，關(guān)鍵靠科技。農(nóng)業(yè)科技進步是一個地區(qū)進行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，并促進其轉(zhuǎn)換與升級為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要推動力。

近年來，生物技術(shù)、信息技術(shù)、激光技術(shù)及遙測遙感等高新技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的開發(fā)和應(yīng)用正使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)新的突破。在培育新作物品種，提高作物產(chǎn)量和營養(yǎng)價值方面，農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的研究已取得可喜進展。科學(xué)家們現(xiàn)已通過植物組織培養(yǎng)和基因重組技術(shù)成功地研制出40多種品性優(yōu)良的人工種子。在農(nóng)作物的播種和收割方面，電子技術(shù)和衛(wèi)星技術(shù)正日益得到開發(fā)與應(yīng)用。在蔬菜工廠化栽培中，溫度、光照、營養(yǎng)液的定量輸送及回收直至收割已實現(xiàn)電子計算機的全程自動控制。在農(nóng)業(yè)機器人的應(yīng)用方面，目前世界上用來除草、擠奶、采摘及收獲和裝運農(nóng)產(chǎn)品的機器人已有多種，機器人應(yīng)用范圍日益擴大。此外，激光技術(shù)、遙測遙感等高科技在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的開發(fā)和應(yīng)用也早已開始，并取得了多項成果，依靠科技進步發(fā)展農(nóng)業(yè)已成為當(dāng)今世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢。

目前，我國農(nóng)業(yè)的科技含量只有40%，而發(fā)達國家為60%-80%，相差15—20年。對農(nóng)業(yè)科研的投入，我國只有5%的年增長率水平。我國農(nóng)業(yè)科研的投資收益率為50%—60%，但科研投資的回報率有較長的滯后期，必須長期堅持足夠的強度。20世紀90年代，我國農(nóng)業(yè)科研投資強度下降到0.5%以下，還不是聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的適當(dāng)標準1%的一半，大大低于印度、墨西哥等發(fā)展中國家。因此，政府更多考慮的應(yīng)是如何合理利用公共投資資金，加大對農(nóng)業(yè)科技的政策支持和投入。

3.加入WTO后，中國的農(nóng)業(yè)既面臨難得的發(fā)展機遇，同時也面臨著國際競爭的巨大壓力。這些都促使我國加快了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向市場化和國際化的轉(zhuǎn)變步伐。

首先，從我國的國情出發(fā)，大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，爭取在國際市場上占有一席之地。和國外發(fā)達國家相比，我國的農(nóng)產(chǎn)品低品質(zhì)的數(shù)量多，高品質(zhì)的數(shù)量少，低附加值的多，高附加值的少，總體競爭力較弱。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目.前我國在正常年景下已具有5億噸糧食的生產(chǎn)能力，從數(shù)量上看滿足需求已不成問題，但其中有總共約1億噸的糧食品質(zhì)較低，從品種結(jié)構(gòu)上看，還存在著很尖銳的矛盾。

另一方面，我國加入WTO后，也有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上具有較強的競爭力。具體來說，我國具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品主要有畜產(chǎn)品、水果、蔬菜類產(chǎn)品和水產(chǎn)品等。改革開放以來，我國的農(nóng)產(chǎn)品出口正朝著具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，土地密集型的大宗產(chǎn)品(如糧、棉、油、糖等產(chǎn)品)的出口逐步下降，而那些高附加值、勞動相對密集型產(chǎn)品(如蔬菜、水果、花卉、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品及農(nóng)產(chǎn)品等)的凈出口不斷增加。這說明經(jīng)過20多年的改革開放，我國農(nóng)產(chǎn)品的出口正逐步趨于符合比較優(yōu)勢的法則，且這一趨勢正進一步得到加強。

其次，以國際市場的需求為導(dǎo)向，大力發(fā)展?jié)M足國外消費者需求的農(nóng)產(chǎn)品。近年來，隨著人們對自身健康的關(guān)注和環(huán)保意識的加強，國際農(nóng)產(chǎn)品市場的競爭正向高科技含量、綠色健康為主的高端農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。

最后，在加大農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，提高農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)含量，實行農(nóng)業(yè)標準化，努力打破國外農(nóng)產(chǎn)品市場的綠色壁壘。加入WTO后，我國的農(nóng)產(chǎn)品出口連遭綠色壁壘，面臨嚴峻的考驗。從我國農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)狀來看，無論是內(nèi)在品質(zhì)還是安全衛(wèi)生標準方面，與國際市場存在著較大的差距。因此，我們應(yīng)該采取積極的對策措施從根本上提升我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，提高品質(zhì)和檔次，突破包括綠色壁壘在內(nèi)的各種非貿(mào)易壁壘，擴大我國農(nóng)產(chǎn)品的出口規(guī)模。

隨著經(jīng)濟發(fā)展不同時期的客觀要求，我國的公共支出在范圍和力度上也發(fā)生著變化，公共投資也隨之變化，經(jīng)歷了由緊到松、由行政干預(yù)為主到市場調(diào)節(jié)為主的幾個過程，特別在1998年至今的積極的財政政策的全面實施時期，政府不斷加大財政支出的力度，通過公共投資，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大內(nèi)需，帶動經(jīng)濟增長。各項政策起到了較為明顯的需求拉動作用，GNP增長率在1998年至2000年這3年間分別達到7.8%、7.1%和8.0%。公共投資為經(jīng)濟增長的實現(xiàn)和社會的穩(wěn)定發(fā)展作出了巨大貢獻。當(dāng)然，我國公共投資目前依然存在著一些問題。根據(jù)馬斯格雷夫的理論，公共投資的發(fā)展趨勢應(yīng)當(dāng)為社會提供教育、保健的福利性質(zhì)的公共產(chǎn)品。顯然，我國在這方面做得不夠。

1.公共投資的定位不明確。在市場經(jīng)濟的條件下，公共投資的主要目的是通過為社會提供公共產(chǎn)品來糾正市場失靈和優(yōu)化資源配置，其主要領(lǐng)域是非贏利性的公共領(lǐng)域，而不是競爭性和贏利性領(lǐng)域，側(cè)重于社會福利水平的提高，而非經(jīng)濟增長速度。我國公共投資的定位有些偏差，特別在積極的財政政策實施以來，公共投資成了保持經(jīng)濟增長的主要因素，偏離了公共投資的基本功能。此外，我國公共投資的范圍太大，結(jié)構(gòu)也不甚合理。據(jù)統(tǒng)計，我國約40%左右的公共投資分布于競爭性、贏利性領(lǐng)域，甚至涉及了餐飲、娛樂服務(wù)這樣的高競爭產(chǎn)業(yè)。除此之外，我國的更新改造投資大多數(shù)集中于贏利性的國有企業(yè)，為非贏利性的公共企業(yè)提供的卻相對較少，且對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等屬于公共投資范圍內(nèi)的公共事業(yè)部門，投資嚴重不足。

2.使用效率較低。目前，我國公共投資還存在著投入產(chǎn)出的效果差。規(guī)模效益低的問題。一些基本建設(shè)(如機場和高速公路)的重復(fù)建設(shè)，經(jīng)濟效益令人堪憂，而工程質(zhì)量低劣和工程腐敗現(xiàn)象也屢見不鮮，如重慶彩虹橋、九江防洪堤等，造成了社會資源的極大浪費。其主要原因在于公共投資的主體存在預(yù)算軟約束，責(zé)任不明。此外，還有一些地方和部門過分追求“政績”，短期行為嚴重，致使公共資本遭到濫用，效率低下。

3.政府負擔(dān)過重。2001年上半年，我國固定資產(chǎn)投資同比增長15.1%，2000年投資增長對GDP增長的貢獻率不足50%，而2001年上半年投資的貢獻率已上升到77%。這意味著目前固定資產(chǎn)投資的快速增長已成為擴大內(nèi)需的主要因素。然而，主要投資于其他方面的非國有經(jīng)濟投資增速依然滯后。 2001年上半年國有及其他類型經(jīng)濟投資增長了17.9%，集體和個體經(jīng)濟投資僅增長了7.5%，兩者相差超過10個百分點(2000年同期兩者相差不到 5個百分點)。雖然非國有經(jīng)濟投資增長相對緩慢有其本身原因，如非國有經(jīng)濟主要分布在資本有機構(gòu)成較低的勞動密集型部門，企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力低等，但是更為重要的是我國存在一些體制性障礙，如某些領(lǐng)域的進入門檻過高，非國有經(jīng)濟缺乏有效的融資渠道等。這些均限制了非國有投資的進一步增加。按照這一趨勢，私人投資如果不能肩負帶動經(jīng)濟增長的重任，國家將沒有足夠財力承擔(dān)全部投資，負擔(dān)過重會導(dǎo)致政府負擔(dān)過重和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)后勁不足的嚴峻局面。

4.全國缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和管理。目前，我國的政府投融資分別由計委、財政部、各主管部門、政策性銀行等有關(guān)部門分別管理，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，難以形成合力。伴隨著公共投資主體的復(fù)雜化、多元化，各個部門、各級政府逐力化的投資行為亟需規(guī)范。公共投資逐力化傾向還在一定程度上強化了政府對企業(yè)的控制，加劇了地方保護主義，造成了市場化進程的延緩和機會錯失。

5.政府引導(dǎo)外資投入的BOT方式面臨困難。首先，BOT項目發(fā)起者必須事先墊付巨款進行可行性研究乃至初步設(shè)計，項目決策權(quán)在政府手中，政府有可能不予接受或被其他承包商奪去中標機會，不利于吸引有意投資而實力一般的財團；其次，外商從自身利益出發(fā)，提出獲利大風(fēng)險小的方案，造成不利局面；最后，外商投資是外幣，收入是本幣，其項目面臨外匯平衡問題。

6.公共投資需要吸引國內(nèi)民間資本大量投入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，國民收入格局向企業(yè)和個人傾斜，社會民間資本投資能力不斷擴大，一些城市的政府在基建中開始引入民間資本投入。如中國木偶藝術(shù)劇團吸納社會資金，掛牌成立了由民營資本控股的中國木偶藝術(shù)劇院有限責(zé)任公司。但目前民間資本投資占基礎(chǔ)投資的比例仍然很小，其投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力還很大。

7.政策性銀行步履維艱。第一，資金成本偏高。目前，我國政策性銀行的資金來源主要是財政撥付的資本金和重點建設(shè)資金、發(fā)行金融債券、中央銀行再貸款、同業(yè)拆借資金；第二，資金來源的結(jié)構(gòu)極不平衡。國家目前的開發(fā)銀行發(fā)行的金融債券的期限結(jié)構(gòu)，與其所承擔(dān)的長期性建設(shè)項目貸款很不對稱。國家開發(fā)銀行的“短借長貸”的矛盾相當(dāng)突出；第三，資金運用任務(wù)艱巨。目前政策性銀行的主要存在兩大主要矛盾：一方面，政策性貸款項目往往是經(jīng)濟效益較差社會效益較好的行業(yè)，很難收回貸款本息；另一方面，與此相應(yīng)的負債即金融債券卻是硬約束，使銀行難以保證其業(yè)務(wù)展開的需要。

1.優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)，兼顧效率與公平。首先是加大對農(nóng)業(yè)的投資。從世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》所允許的“綠箱政策”可看出，加大農(nóng)業(yè)公共投資是各國政府目前也是今后最主要的農(nóng)業(yè)支持措施。對于我國，農(nóng)業(yè)不僅面臨著加入世貿(mào)組織以后的種種沖擊與挑戰(zhàn)，也是今后我國經(jīng)濟的發(fā)展的基礎(chǔ)與“瓶頸”，關(guān)系到我國能否順利而全面建設(shè)小康社會。此外，在農(nóng)村中加大公共投資也有利于提高投資的經(jīng)濟效益與社會效益，這也是公共投資效率的主要表現(xiàn)。因此，對于農(nóng)村的公共投資要予以格外的重視，加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等投入，為“三農(nóng)問題”的解決創(chuàng)造條件。其次是加大對西部的投入，尋求公共投資效率與公平的統(tǒng)一。西部發(fā)展落后是造成我國地區(qū)發(fā)展不平衡、收入差距過大的原因之一。加之，體制轉(zhuǎn)換的進程中國有經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)的比重將進一步下降，而非國有部門的投資能力東部遠大于西部，以及市場將成為配置資源的主導(dǎo)等因素，政府通過對中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的傾斜投資來對一部分競爭性投資起引導(dǎo)作用就更有必要。因此，需要加大對西部地區(qū)的投入，并通過建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)經(jīng)濟差距，為平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，也有利于保證市場經(jīng)濟的正常運行和公共投資職能的順利發(fā)揮。

2.積極推進利率市場化改革。只有利率實現(xiàn)了市場化，利率的彈性會逐步增加，有利于提高民間投資的積極性，并為財政政策實施效力的提高提供更為有利的條件。一般來講，穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、充分有效的金融監(jiān)管、真正商業(yè)化的企業(yè)、完善的金融市場是一國實現(xiàn)利率市場化必須具備的基本條件。我國已決定用3年時間完成利率開放的整體計劃，首先開放外幣貸款利率，以及統(tǒng)一拆借和銀行間國債市場利率，接下來準備開放農(nóng)村存貸款利率，城市則將逐步提高貸款利率浮動幅度，放開大額存單利率，最后放開其他存款利率，實現(xiàn)利率市場化。這些舉措不僅僅對繼續(xù)實施積極的財政政策極為有利，而且對今后公共投資向市場化接軌將有深遠影響。

3.對于技術(shù)創(chuàng)新的財政支持。為了走上新型的工業(yè)化道路，我們?nèi)孕桕P(guān)注長期經(jīng)濟增長問題。在長期內(nèi)，國家若想實現(xiàn)經(jīng)濟的均衡增長，所需要的不僅僅是投資的增加，更重要的是技術(shù)的創(chuàng)新與進步，提高核心競爭力。目前，我國技術(shù)創(chuàng)新對于經(jīng)濟增長的貢獻率比較低，技術(shù)創(chuàng)新效果不很理想，主要原因之一是研究和開發(fā) (R D)投入不足。近年來，我國R D投入占GDP的比例不到1%，與歐美國家2.5—3%的比例相差較大。因此，在樹立企業(yè)為主體的投資觀念以后，政府可對于企業(yè)技術(shù)改造進行財政支持，加強政府對于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的宏觀指導(dǎo)和完善各種激勵措施，以有限的政府支出帶動企業(yè)R D投入的大幅度增加，起到“四兩撥千斤”的作用，真正發(fā)揮積極的財政政策的政策效力

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