眾所周知，混合所有制改革提出于1993年的十四屆三中全會，第一輪混改側重于經濟制度建設層面，主要目的在于改變原有國有企業經營局面，建立規范的現代企業制度，尤其是股權結構，提高國有資本和社會資本活力。

　　這一輪“混改”應該追溯至2013年底十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，這一決定也是為2015年出臺的《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(國發〔2015〕54號)定下總綱領和基調。

　　從十八屆三中全會

　　到國企改革“1+N”

　　2013年底到2014年初，雖然這輪混改取得一定的成果，如中國醫藥集團和中國建材集團作為2014年混改試點、中石化拿出油品銷售業務板塊引入社會資本和民營資本，格力轉讓49%股權引入戰略投資者，中石油公開轉讓子公司100%股權等，但整體來看，還是比較謹慎的，混改試點并沒有大規模推進。當時對于國有資產是否流失、國企職工尤其是管理層的身份轉變、控股權誰來掌握及明確經營主體等問題都比較謹慎。

　　隨著2015年9月《關于深化國有企業改革的指導意見》發布，國改配套的“1+N”文件也逐步落地。《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(國發〔2015〕54號)是第一份配套文件，也是這次混改熱潮的統領性文件。所有這輪混改的規范、方向、原則以及標準都可以在這份文件中找到對應，不論是2016年10月國資委部署國有企業混合所有制改革“6+1”試點方案，還是2016年12月底中央經濟工作會議關于推進電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工領域的混改，都是承接了這份《意見》的部署。就此，筆者擬對《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》思路進行分析。

　　橫向層面：

　　三類國企混改思路

　　在混改的橫向層面，對于三類國企(《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》將國企分為商業類和公益類兩類)，《意見》提供了不同的混改思路，其中：首先，充分競爭領域國企，運用整體上市等方式，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。

　　其次，關鍵行業商業國企，包括通信、交運、水電、油氣、電網、核電、軍工等領域。原則是保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。

　　這包括，其一通信基礎設施、交通基礎設施、水利水電航電樞紐、調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。可以關注電信領域混改，2016年初正式注入三大運營商2300億鐵塔資產的鐵塔公司混改、以及PPP模式參與整個基礎樞紐設施的建設運營。

　　其二，石油天然氣主干管網、電網等，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。關注油氣改革，包括上游資源、中游油氣基礎設施建設以及下游銷售的混改。

　　其三，核電，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府采購。關注核建領域PPP，包括組合引入保險資金、社保基金等長期投資者參與國家重點工程投資。

　　其四，國防軍工，戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。軍工資產龐大，集團眾多，國資集中度高，所涉及的細分行業基本都處于先進制造業前沿，且整體資產化率比較低。

　　第三，公益類國企，在水電氣熱(發電)、公共交通(民航、鐵路、地鐵)、公共設施等提供公共產品和服務的行業和領域，根據不同業務特點，加強分類指導，鼓勵非國有企業參與經營。政府要加強對價格水平等方面的監管，根據企業不同特點有區別地考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。“十三五”規劃綱要明確，放開電力、石油、天然氣、交通運輸、電信等領域競爭性環節價格。同時根據《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》，到2017年，價格改革將繼續在輸配電、醫療、鐵路運輸等領域向縱深推進。

　　縱向層面：分層推進

　　混改包括中央和地方兩個層面，筆者的判斷是中央和地方的混改會同步推進。首先，央企層面：進度會更快，聲勢更浩大，一些地方國企的混改阻力可能會更小。根據文件，國企二級及以下企業，以研發創新、生產服務等實體企業為重點，引入非國有資本。新興產業領域民資參與難度更小，而且更能結合民資的優勢，如軍工的民參軍領域。

　　其次，集團層面：在國家有明確規定的特定領域，堅持國有資本控股；在其他領域，鼓勵通過整體上市、并購重組、發行可轉債等方式，逐步調整國有股權比例(國有控股是底線，但是可以通過資本運作實現混改，引入戰投，如東方航空定增引入攜程做戰投).

　　第三，地方層面：鼓勵地方從實際出發推進混合所有制改革。目前地方混改推進也是如火如荼，例如北京在2016年12月正式發布《關于市屬國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的實施辦法》、山東58家混改試點企業已經全部制定混改方案、云南白藥控股通過引入新華都實現集團層面混改落地等。筆者認為，2017年地方國改有望同步推進，建議可以關注上海、云南、安徽、江西、東北三省、浙江等地的國改。

　　民間資本多路徑參與

　　混改核心在于引入國有資本以外的其他資本，包括民資和外資。引入民資的路徑也有很多種，如在國資流動運營平臺層面操作、在上市公司層面通過定增等引入戰投、轉讓國有股份等。《意見》提出了以下幾個混改民間資本參與方向：

　　首先，組合引入保險資金、社保基金等長期投資者參與國家重點工程投資，包括PPP等。養老金投資運作已經正式啟動。一些地方如山東“國資劃撥社保”已經啟動，有望進一步盤活國有資本。

　　其次，支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業改制重組。央企層面，2016年中國誠通成立3500億元的國有企業結構調整基金，隨后不久國有資本運營公司試點企業中國國新也成立了2000億規模的中國國有資本風險投資基金，兩只基金都有望進一步參與國企的改制重組。地方層面，山東、廣東、云南、四川等多省紛紛成立了國改發展基金。

　　第三，國有控股混合所有制企業開展員工持股試點。2016年8月已發布《國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，因此可以關注“員工持股試點+混改”的主線。地方國資層面的員工持股試點推進也是有條不紊，北京于2016年底已經出臺員工持股計劃試點的實施辦法，目前試點企業已經確定；上海、安徽、廣州等多地的市屬國有控股混合所有制企業的員工持股計劃已有落地的案例。預計隨著混改的進一步推進，員工持股計劃試點的開展會在更大范圍內鋪開。可以重點關注科研院所、高新技術企業、科技服務型國有企業等員工持股計劃的開展。

　　推進混改試點示范

　　2016年10月發改委對于“6+1”混改試點的提法，讓市場再次關注起混改的試點落地。在《意見》中，已經有了“結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混合所有制改革試點示范”的表述。

　　2016年10月發改委已明確東航集團、聯通集團、南方電網、哈電集團、中國核建、中國船舶等中央企業以及浙江省混合所有制改革項目列入第一批混改試點。目前各個試點企業正在組織審議批復試點方案。筆者認為，今年軍工、油氣、民航等混改進展會相對更快一些。